外轮沿海捎带：多方争议中的艰难开放

如果说开放是大方向，相信没有人会有异议。

但是，当开放进入“深水区”，面对具体的开放事项，在开放的范围、程度和方式等问题上，则会听到不同的声音，导致各方的博弈。

外轮沿海捎带业务，就是一个观察这种在博弈中的开放和开放中的博弈的样本。

沿海捎带，指船舶在中国港口间的集装箱货物运输。

只看这样的定义，是看不出争议何来的。但前面加上“外轮”就不一样了，这里的关键，就在于沿海运输权。

简言之，一国两个港口间的运输属于国内事务，本国船舶开展运输业务当然没有问题，也就不存在关于沿海捎带的争议。

比如，内河航运中的捎带本身就不是问题，我国船舶在沿海港口间内贸货物的运输中捎带也不是问题。

另一方面，非本国的船舶不得从事属于国内事务的运输业务是各国的通行做法，我国也不例外。但与此同时，在沿海港口间从事进出口货物运输的有大量非本国船舶，而出于成本、效率等方面的考虑，货主方有需求，船方也有意愿开展沿海港口间的货物捎带业务，却受制于“非本国的船舶不得从事国内运输业务”的规定。

由此，引发出关于外轮沿海捎带业务的问题，即，非本国的船舶能否、在哪些领域、以何种程度和方式开展沿海港口间的运输业务？

围绕这些问题，有多种声音，而开放也伴随着这些声音艰难推进。

早在2010年，就出现过“个别国内港口允许外资船公司利用从事国际航线运输船舶在中国港口之间‘捎带’外贸内支线货物”的报道（宛霞：《交通部定音“外轮捎带”：禁令没有变》，2010年6月9日《每日经济新闻》），在这篇报道中就提到了“欧盟在中欧海运会谈中也多次提出‘外轮捎带’的要求”。

而交通运输部官员的态度很明确：根据我国《国际海运条例》以及相关法律、法规的规定，在两个中国港口之间的集装箱“捎带”运输属于沿海运输权的范畴。未经交通运输部批准，境外航运公司不得经营中国港口之间的海上货物运输。

报道还提到，交通部水运科学研究院贾大山和韩京伟进一步解释说，一旦允许“外轮捎带”政策放开，将对内支线运输造成严重影响，我国班轮公司将遭受到直接冲击。而外资班轮公司将形成完整的航运产业链，综合物流服务能力大大增强。更为重要的是,外资航运企业凭借与外资商贸企业的关系、资金、技术、管理优势，有形成产业链垄断的隐患。

2012年10月13日，国务院第625号令公布《国内水路运输管理条例》，于2013年1月1日起施行。据交通运输部介绍，在该《条例》主要明确的十项制度中，就包括保留国内水路运输市场保护制度：为保障国家安全，保护国内水路运输权，参照国际通行做法，《条例》对外国企业、其他经济组织和个人从事国内水路运输做了禁止性规定，对外国籍船舶做了较为严格的限制性规定，并对外国籍船舶非法从事国内水路运输（包括捎带）规定了严厉的处罚条款。

2013年首先在上海，其后2015年在广东、天津、福建，再到2020年在浙江，外轮的沿海捎带业务取得突破。

请参见：交通运输部明确中资“方便旗”船舶沿海捎带政策的“中转港”范围

需要注意，这些开放都明确了“中资非五星旗船舶”，可以理解为对外轮中的一部分开放。

2016年，中国社会科学院国际法研究所副研究员张文广撰文《自贸区“沿海捎带”政策应审慎推广》，认为开放沿海运输市场不符合国家整体利益，沿海运输关系国家安全，“外轮捎带”应当禁止。

到2019年，在中国发展高层论坛上，马士基集团CEO施索仁在演讲中关于“自贸港应该对所有商业船只平等开放，希望中国港口继续扩大开放政策”的言论，引发热议。

施索仁的理由是，虽然对国外船只的一些限制是为了保护中国航运业，这是可以理解的，但如果中国开放市场，将能够获益更多。如果来自中国的货物能够在各港口之间自由移动，就不会把很多业务转移到新加坡、韩国或者日本的港口。现有的限制使中国的港口失去了一些潜在的获益点，也会影响中国的出口竞争力。对外国企业的限制，增加了不必要的贸易成本和消费者的负担。

上海友鸿船务有限公司船长薛迎春支持施索仁，认为要以开放促改革、促发展，要有自信。保护中国沿海运输不是保护落后，不是保护垄断，更不是让中国制造商及其客户失去选择权。开放外轮沿海捎带业务可以让中小港口腹地的厂家及其客户也能享受干线港口腹地同样的多种选择与优惠运价和优质服务。

交通运输部水运科学研究院研究员谢燮认为，沿海几个自贸区所实施的中资非五星红旗船舶的沿海捎带政策已经带来两个不公平，一是外资外旗船与中资非五星红旗船之间的不公平竞争，另一个是中资五星红旗船与中资非五星红旗船之间的不公平竞争。如果进一步对外资外旗船（比如马士基的船舶）开放市场，让其具有跟中资非五星红旗船一样的待遇，这固然解决了第一个不公平竞争的问题，但第二个不公平竞争问题就会更加突出。因此，恰当的政策是保持对国际市场和中国沿海市场的隔离，取消对中资非五星红旗船舶的沿海捎带政策，从而让两个公平都能够得以实现。而且，认为建立的自由贸易试验区之所以有“试验”二字，本就意味着政策结果会有不确定性。如果经过试验，政策效果不好，就应该将政策收回，而不是一味往前走。

北京灏礼默律师事务所一级律师王沐昕也强调外籍船舶不得从事中国沿海与内河运输是中国法律的强制性规定，无法逾越，也不能更改。举例美国著名的“琼斯法案”明文规定，从事美国国内沿海运输的船舶，必须由美国制造，在船上履职的船员也必须持有美国护照等。中国还是一个发展中国家，比美国更需要多方面的保护，才能保证市场经济的正常发展。

在各种争论的声音里，开放的脚步一点点迈进。2019年7月27日，国务院国发〔2019〕15号通知印发的《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》中提出，进一步完善启运港退税相关政策，优化监管流程，扩大中资方便旗船沿海捎带政策实施效果，研究在对等原则下允许外籍国际航行船舶开展以洋山港为国际中转港的外贸集装箱沿海捎带业务。这是首次出现针对“外籍”船舶沿海捎带业务的政策。2020年，国务院《关于在中国（海南）自由贸易试验区暂时调整实施有关行政法规规定的通知》（国函〔2020〕88号）决定，即日起至2024年12月31日，在中国（海南）自由贸易试验区暂时调整实施《国际海运条例》和《国内水路运输管理条例》的有关规定，允许仅涉及中国（海南）自由贸易试验区港口的外籍邮轮运营多点挂靠航线业务。基于海南海域情况及海南国际邮轮发展状况，在五星红旗邮轮投入运营前，允许中资邮轮运输经营主体在海南三亚、海口邮轮港开展中资方便旗邮轮海上游业务。

这虽然还不是外轮沿海捎带货物的业务，也不涉及海南之外的国内沿海运输，但让人看到了突破现有法规的可能。

2021年，经过十多年争论，经营非本国船舶的境外航运企业开展沿海捎带业务终于取得突破。

2021年11月9日，国务院国函〔2021〕115号批复，同意在中国（上海）自由贸易试验区临港新片区暂时调整实施《中华人民共和国国际海运条例》、《国内水路运输管理条例》的有关规定，自即日起至2024年12月31日，在中国（上海）自由贸易试验区临港新片区内允许符合条件的外国、香港特别行政区和澳门特别行政区国际集装箱班轮公司利用其全资或控股拥有的非五星旗国际航行船舶，开展大连港、天津港、青岛港与上海港洋山港区之间，以上海港洋山港区为国际中转港的外贸集装箱沿海捎带业务试点。

交通运输部于同年11月29日发布2021年第72号《关于开展境外国际集装箱班轮公司非五星旗国际航行船舶沿海捎带业务试点的公告》，规定开展试点须经交通运输部批准，并对试点船舶和货物的条件、申请材料、批准文书等做出明确。

公告规定，申请开展业务试点的境外国际集装箱班轮公司的船舶和捎带的集装箱货物须符合以下条件：

（一）开展业务试点的船舶为洲际远洋干线船舶；

（二）捎带的集装箱货物为该国际集装箱班轮公司已签发全程提单的外贸集装箱货物。

除此之外，针对外国国际集装箱班轮公司，专门强调“对等原则”，即公司实际控制人所在地、实际注册经营地、运营船舶登记地所在国家（包括内陆国家、城市国家）、地区均明确对我国企业开放其沿海捎带业务。

公告明确要求：境外国际集装箱班轮公司不得擅自将经批准开展业务试点船舶转租他人。一旦转租，自船舶租赁合同生效之日起，该船舶自动丧失开展业务试点的资格。

另外，公告还再次强调：除依照本公告批准开展业务试点的境外国际集装箱班轮公司的船舶和依照交通运输部其他规定批准开展沿海捎带业务试点的中资航运公司的非五星旗船舶外，其他非五星旗船舶不得承运中国港口间的集装箱货物，包括不得承运在国内一港装船、经国内另一港中转出境，或者经国内一港中转入境、在国内另一港卸船的外贸进出口集装箱货物。对违反本规定的，将依据《中华人民共和国国际海运条例》第三十七条等规定予以处罚。

根据交通运输部72号公告以及关于中资航运公司非五星旗船舶沿海捎带业务的相关公告，海关总署于2022年1月28日发布第12号《关于调整内外贸集装箱同船运输以及国际航行船舶沿海捎带业务有关事项的公告》。

截至2022年2月，外轮沿海捎带业务开放情况见下表：

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