一个审慎，一个超脱

前面，我们介绍了目前最新的外轮沿海捎带业务政策：交通运输部明确中资“方便旗”船舶沿海捎带政策的“中转港”范围

回顾了这项业务历经十几年的艰难开放过程：外轮沿海捎带：多方争议中的艰难开放

了解到香港的人大代表和政协委员对这项业务的态度：香港：观察“外轮沿海捎带”的一个视角

也看到上海为推动这项业务付出的巨大努力：开玩笑，你知道上海足球界为推动“外轮沿海捎带”有多努力吗？

围绕“外轮沿海捎带”的各方声音反映了港口与港口之间、航运公司与航运公司之间的不同态度，那么，政府部门是什么态度呢？

通过我们统计的这张表，可以看出诸多的区别：

比如，同样是外轮，中资与外资的政策不同，表现在多个方面：航线范围、货物要求、船舶要求、申请手续、试点期限。

而且，即使同样是外资，港澳与外国的政策又有不同：对外国航运企业明确要求“对等原则”。

从这些区别以及我们回顾的外轮沿海捎带的艰难开放历程来看，政府部门的态度整体来说是审慎开放。

而从一些公文（包括已经废止或者不具约束性）中，我们可以进一步看出不同的政府部门—主要是交通运输部和海关—对外轮沿海捎带业务态度的区别：交通运输部更加谨慎，海关则相对超脱。

交通运输部

一是目前有效的开放外轮沿海捎带业务的公告中，都有专门一条强调其他非五星旗船舶不得开展沿海捎带业务。

交通运输部关于在上海试行中资非五星旗国际航行船舶沿海捎带的公告（2013年第55号）：六、除依照本公告备案的船舶外，其他任何非五星旗船舶，不得承运中国港口间的集装箱货物，包括不得承运在国内一港装船、经国内另一港中转出境，或者经国内一港中转入境、在国内另一港卸船的外贸集装箱货物。如违反本条规定，将依据《中华人民共和国国际海运条例》第四十五条等规定予以处罚。

交通运输部关于开展境外国际集装箱班轮公司非五星旗国际航行船舶沿海捎带业务试点的公告（2021年第72号）：六、除依照本公告批准开展业务试点的境外国际集装箱班轮公司的船舶和依照交通运输部其他规定批准开展沿海捎带业务试点的中资航运公司的非五星旗船舶外，其他非五星旗船舶不得承运中国港口间的集装箱货物，包括不得承运在国内一港装船、经国内另一港中转出境，或者经国内一港中转入境、在国内另一港卸船的外贸进出口集装箱货物。对违反本规定的，将依据《中华人民共和国国际海运条例》第三十七条等规定予以处罚。

交通运输部关于试点实施有关中资非五星旗船舶沿海捎带政策的公告（无文号，公开日期2022年3月17日）：二、除依照本公告备案和按照交通运输部公告2021年第72号等批准开展沿海捎带业务的船舶外，依据《中华人民共和国国际海运条例》《国内水路运输管理条例》，其他非五星旗船舶不得开展沿海捎带业务。

二是已经废止的有关外轮沿海捎带业务的公告中，同样强调这一点。

交通运输部关于在国家自由贸易试验区试点若干海运政策的公告（2015年第24号，已被2022年《交通运输部关于试点实施有关中资非五星旗船舶沿海捎带政策的公告》废止）：七、中资航运公司不得擅自将经备案开展试点业务的船舶转租他人。除依照本公告备案的船舶外，其他任何非五星红旗船舶，不得承运中国港口间的集装箱货物，包括不得承运在国内一港装船、经国内另一港中转出境，或者经国内一港中转入境、在国内另一港卸船的外贸集装箱货物。

三是在2020年2月交通运输部等7部门《关于大力推进海运业高质量发展的指导意见》（交水发〔2020〕18号）中，有关沿海捎带政策限于“中资非五星旗船舶”，要求也仅是“进一步扩大……政策实施效果，推动优化监管方式”；同年10月《交通运输部关于推进交通运输治理体系和治理能力现代化若干问题的意见》（交政研发〔2020〕96号）中，沿海捎带的深化开放和创新，仅是作为支撑服务自贸区自贸港发展的内容，而且限定在海南自贸港、上海临港新片区和洋山特殊综合保税区。

四是在2份对人大代表和政协委员提案的答复（见《香港：观察“外轮沿海捎带”的一个视角》）中，分别表示“对于有政策风险的试点政策，我部将审慎评估政策的可复制性”、“自贸试验区是改革开放的试验田，也是对外开放风险压力的测试区。我部将在对自贸试验区相关海运试点政策进行评估的基础上，对于有效果且风险可控的试点政策向全国复制推广，对于存在一定风险的试点政策将暂缓复制推广”。

五是在2010年的《交通部定音“外轮捎带”：禁令没有变》（宛霞，《每日财经新闻》2010年6月9日）报道中提到“交通部表示，经组织专家论证,允许“外轮捎带”无论从宏观利益还是港航整体的经济利益，其结论均是弊大于利”（见《外轮沿海捎带：多方争议中的艰难开放》）。

此外，中国航务周刊2019年的这篇《尊敬的施索仁先生，关于外轮沿海捎带，他们有话说……》中，交通运输部水运科学研究院研究员谢燮认为最为恰当的政策走向是：保持对国际市场和中国沿海市场的隔离，取消对中资非五星红旗船舶的沿海捎带政策，并说：我们建立的自由贸易试验区之所以有“试验”二字，本就意味着政策结果会有不确定性。如果经过试验，政策效果不好，就应该将政策收回，而不是一味往前走。

以上的意见都给人一种“慎之又慎”的感觉，尤其是最后一段话，让人不禁产生开放外轮沿海捎带业务政策还有可能收回的联想。

海关：

相对于交通运输部的慎之又慎，海关则超脱得多，以至于直到2022年，“沿海捎带”这个词才首次出现在海关的公告里，在此之前，海关公文中都是在引用国务院或者其他部门的政策规定时才会出现“沿海捎带”，海关自己使用“承运转关运输货物”的说法。

由于有交通运输部的备案/批准程序在先，海关现行有效政策中对沿海捎带的限制规定只是“国际航行船舶开展国际航行船舶沿海捎带业务时，应当在符合交通运输部限定的关于航线、货物、可开展业务的时限等范围内，根据海关转关业务的规定办理相关手续。航运公司不得将备案船舶转租他人”，并不涉及其他船舶不得开展沿海捎带的内容。

2021年7月，海关总署对十三届全国人大四次会议第3902号建议的答复中有这样一段：

一、关于“建议优化海关监管模式，发挥自贸区临港新片区制度创新优势，确定以洋山港作为‘国际中转港’的沿海捎带监管模式。建议优化海关监管方式和通关系统，出口企业选择以洋山港为中转港的沿海捎带业务，从发货地到洋山应视为出口”根据交通运输部2013年第55号公告（关于在上海试行中资非五星旗国际航行船舶沿海捎带的公告），我署发布海关总署2014年第44号公告（关于调整内外贸集装箱同船运输以及中国籍国际航行船舶承运转关运输货物试点工作的公告），明确海关监管事项，做好上海港沿海捎带业务海关监管工作。我署将继续积极推动上海国际航运中心和中国(上海)自由贸易试验区建设，不断提高口岸综合竞争能力。

对于代表建议的“确定以洋山港作为‘国际中转港’的沿海捎带监管模式”，海关并未直接答复，而是以7年前的公告强调海关的“监管”职责，换句话说，开放不开放这事海关说了不算。

2022年，海关总署网站的这条留言答复，更为直接：

2022年3月22日上午9点33分，网友留言：就2022年2月17日，交通运输部发布《关于试点实施有关中资非五星旗船舶沿海捎带政策的公告》。本人想咨询贵关：1：高栏港是否属于在本公告可以开展相关沿海捎带业务的港口？是否可以开展相关业务？2：如果可以，沿海捎带采用转关模式，是否可行？谢谢。

当天13点16分，拱北海关就予以答复：您好，您所咨询的问题不在海关业务范围内，公告内容已注明企业从事上述业务时，应向国务院交通运输主管部门备案，建议您详询珠海市交通运输局，联系电话：0756-2266883。如涉及拱北海关业务欢迎致电0756-12360，感谢您对海关工作的支持与配合！

这个答复其实只回答了2个问题中的前一个，关于港口能否开展沿海捎带“不在海关业务范围”，至于后一个，无需答复，因为海关对于沿海捎带采取的一直就是转关运输货物的监管方式。

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